改革開放30年來，蘇州形成的一大鮮明特點，就是城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。"三化"(工業(yè)化、城市化、國際化)與"三農(nóng)"(農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè))互動并進、比翼齊飛。
快速推進的工業(yè)化和城市化，使蘇州具備了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的可能，也使蘇州在全省乃至全國“最有基礎(chǔ)、最有條件、最有希望也最有可能”推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。全面推進城鄉(xiāng)一體化也是蘇州進入新的歷史發(fā)展階段，面臨新機遇、新矛盾和新挑戰(zhàn)、繼續(xù)保持可持續(xù)發(fā)展的破題之舉。
去年，蘇州被列為全省唯一一個城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點區(qū)，這既是省委省政府交給蘇州的一項重大政治任務(wù)，更是蘇州主動迎戰(zhàn)發(fā)展新矛盾，實現(xiàn)發(fā)展新跨越的又一次歷史機遇。
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革要靠闖、靠試、靠創(chuàng)新。改革的最大難點是制度創(chuàng)新，改革開放30年來的發(fā)展實踐讓蘇州有魄力、有條件在制度設(shè)計上領(lǐng)先于全省乃至全國。改革就是要通過全面、綜合性的配套試點，為工業(yè)化、城市化的進一步推進提供發(fā)展空間，但是由改革帶來的土地收益等要歸全體農(nóng)民所有，這也是蘇州的改革超前于全省乃至全國的根本特點。
推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革，事關(guān)蘇州率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的全局，有利于促進城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)強市與富民有機統(tǒng)一；有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)整體布局，拓展"三農(nóng)"與"三化"發(fā)展空間；有利于創(chuàng)新農(nóng)業(yè)組織形式和經(jīng)營方式，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；有利于加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。
“七個一體化”主導(dǎo)改革試點工作
改革要有抓手，根據(jù)現(xiàn)有的新農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，我市提出了“七個一體化”。試點工作開展以來，針對這“七個一體化”，蘇州取得了一定的階段性成果。
城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化——城市和農(nóng)村要作為一個整體來規(guī)劃，目前，我市按照現(xiàn)代社區(qū)型、集中居住型、整治改造型、生態(tài)環(huán)保型、古村保護型等5種模式，完成了2517個農(nóng)村集中居住點規(guī)劃編制。同時堅持工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中與新型工業(yè)化同步推進，堅持農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步進行，堅持農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中與富民工程同步實施。
統(tǒng)籌資源配置一體化——統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地資源，推動農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中。要改革土地征使用制度，堅持節(jié)約集約用地，繼續(xù)實行“留用地”政策，探索建立宅基地置換機制和土地資源增值收益共享機制。鼓勵農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)、社會保障和商品房。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道為單位，組建相應(yīng)的市場化運作主體，搭建平臺實施資產(chǎn)資本運作，實現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”。
產(chǎn)業(yè)布局一體化——堅持“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”功能定位，認真落實優(yōu)質(zhì)糧油、花卉園藝、特種水產(chǎn)、生態(tài)林地為主導(dǎo)的“四個百萬畝”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃。注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑旅游農(nóng)業(yè)。深入推進農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)拓展延伸、融合，發(fā)展現(xiàn)代流通方式和新型流通業(yè)態(tài)。
基礎(chǔ)設(shè)施一體化——全面提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和村莊建設(shè)水平，切實改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件?；就瓿闪宿r(nóng)村公路灰黑化、等級化建設(shè)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)15分鐘內(nèi)可上高速，行政村班車通達率超過99%。著力營造“水資源、水環(huán)境、水安全、水文化”四位一體新格局，區(qū)域集中供水入戶率超過95%，農(nóng)村自來水普及率超過99%。全市森林覆蓋面積159.8萬畝，陸地森林覆蓋率達到21.8%。全面加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建立健全了“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”農(nóng)村垃圾無害化處理體系，加快建設(shè)農(nóng)村生活污水處理體系。
公共服務(wù)一體化——深化教育體制改革，促進城鄉(xiāng)教育均衡優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展。深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，完善城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生體系、醫(yī)療服務(wù)體系和醫(yī)療保障體系，探索城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的管理體制和運行機制并軌。深化文化體制改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，形成富有活力的文化管理體制和文化產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營機制。按照城鄉(xiāng)一體化的要求，高標(biāo)準建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。目前已建成989多個，覆蓋面達到80%以上。
就業(yè)社保一體化——逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)服務(wù)共享、就業(yè)機會平等。完善農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的免費登記制度、免費培訓(xùn)制度、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平公開公正的勞動力市場體系。鼓勵農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)、聯(lián)合創(chuàng)業(yè)，減少農(nóng)民、致富農(nóng)民。目前，農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)率已達到85%。在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)方面進行了持續(xù)不斷的改革探索和實踐，基本建立起醫(yī)療保險、就學(xué)保障、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)扶持、最低生活保障、基本養(yǎng)老保險等貫穿農(nóng)民一生各個環(huán)節(jié)的農(nóng)村社會保障體系，農(nóng)村勞動力參加社會養(yǎng)老保險的比例超過95%，按月享受養(yǎng)老保險待遇和養(yǎng)老補貼的老年人比例為98%；農(nóng)村基本醫(yī)療保險覆蓋率為96%。加快被征地農(nóng)民納入城保的銜接工作。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力全部納入城鎮(zhèn)社會保障。建立健全農(nóng)村基本養(yǎng)老保險金增長機制，逐步提高保障水平。
社會管理一體化——加快政府職能轉(zhuǎn)變，盡快建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的行政、社會、市場三結(jié)合的管理機制，引導(dǎo)組建行業(yè)協(xié)會。作為“橋梁”和“紐帶”，行業(yè)協(xié)會一方面要承擔(dān)起政府原有的部分職能，如政策落實、市場管理等；另一方面要承擔(dān)起對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織成員的管理職能，使農(nóng)村合作經(jīng)濟組織更好地作為運行主體參與市場。同時廣泛開展創(chuàng)建“文明村鎮(zhèn)”、“文明戶”等群眾性精神文明創(chuàng)建活動，繼續(xù)組織文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動。
率先改革試點“三個三”
城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點工作面廣量大，根據(jù)蘇州目前的“三農(nóng)”發(fā)展現(xiàn)狀，找到著力點、找準改革的“發(fā)力點”是關(guān)鍵。進入發(fā)展新階段，蘇州一體化改革的重點鎖定“三個三”：
三形態(tài)——根據(jù)地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的不同，我市已將現(xiàn)有行政村劃分為三種類型，即地處工業(yè)及城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的行政村、工業(yè)基礎(chǔ)較強人口較多的行政村、地處農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)保護區(qū)的行政村。針對這三種類型，蘇州分別確定了行政村三個不同的發(fā)展方向，即融入城市化，以發(fā)展三產(chǎn)為主；就地城鎮(zhèn)化，以發(fā)展二產(chǎn)為主；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以發(fā)展一產(chǎn)為主。
三集中——工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，主要手段是退二進三，“騰籠換鳳”或退二還一，異地置換；農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，鼓勵農(nóng)戶間自由流轉(zhuǎn)，推動土地股份合作社建設(shè)，發(fā)展規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)；農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中，換房進城進鎮(zhèn)或就地集中居住。
三置換——農(nóng)村城市化的推進要依賴于開展“三項置換”，即集體資產(chǎn)所有權(quán)分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)；土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)通過征地換保障，或入股換股權(quán)；宅基地使用權(quán)可參照拆遷或預(yù)拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房，或進行貨幣置換，或置換二三產(chǎn)業(yè)用房，或置換置業(yè)股份合作社股權(quán)。
創(chuàng)新實踐“四大平臺”全國領(lǐng)先
城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點工作實施用來，各地先行先試，在農(nóng)村土地使用制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)村戶籍制度、農(nóng)村金融制度等方面正加大創(chuàng)新力度，并在不斷的嘗試和摸索中，創(chuàng)新了改革的實踐和路子，比如建起了如下“四大平臺”：
金融平臺——資金短缺、融資困難，已成為目前各地推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一大制約“瓶頸”。為此，蘇州創(chuàng)新金融平臺，去年底，蘇州信托有限公司、蘇州市農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司和蘇州工業(yè)園區(qū)唯亭鎮(zhèn)在南林賓館簽下了首單“鎮(zhèn)·保·信”合作協(xié)議，同時成立了“農(nóng)利豐”信托計劃。由市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保的首期9000萬元信托資金，將全部運用于唯亭鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作。農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司與信托公司合作，籌得資金主要支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這在全國尚屬首例，這一創(chuàng)新模式也將對健全農(nóng)村金融市場起到積極作用。
運作平臺——在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的投融資和建設(shè)開發(fā)，需要有市場主體來具體運作。吳江市結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了市場運作主體，相城區(qū)還專門成立了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展投資有限公司，既解決了發(fā)展平臺，也為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
組織平臺——太倉市陸渡片區(qū)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，先后組建了土地、勞動力股份合作社和農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社。三大合作社在為改革和發(fā)展提供組織平臺保障的同時，還分別為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了實現(xiàn)增收的“三金”，即租金、薪金和股金。
政策平臺——完善、創(chuàng)新的制度框架是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動力源泉。蘇州在前幾年相繼出臺促進農(nóng)民持續(xù)增收、新農(nóng)村建設(shè)行動計劃等一系列政策措施基礎(chǔ)上，又研究制定出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村改革促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意見》、《關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見》、《關(guān)于貫徹落實黨的十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的意見》等。與此同時，蘇州及時研究并出臺了一批實施細則。不久前，市政府出臺了《蘇州市城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障一體化發(fā)展實施意見》，基本完成了《農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)商品住房實施意見》，《蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實施計劃》也即將出臺。農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償、農(nóng)村金融制度等相關(guān)配套政策和實施細則也在抓緊研究制定中。蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作政策制度框架已具雛形。
23個先導(dǎo)區(qū)勇當(dāng)“改革先鋒”
為鼓勵改革先行先試，點面結(jié)合、發(fā)揮示范帶頭作用，4月份，蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組確定了全市23個試點工作先導(dǎo)區(qū)。先導(dǎo)區(qū)的確立，意味著蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革工作跨入了一個新階段。
此次確定的試點工作先導(dǎo)區(qū)，均為新農(nóng)村建設(shè)水平較高、步子較快的鎮(zhèn)或建設(shè)片區(qū)，包括沙家浜鎮(zhèn)、瀏河鎮(zhèn)、花橋鎮(zhèn)、木瀆鎮(zhèn)、唯亭鎮(zhèn)等。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，先導(dǎo)區(qū)在農(nóng)村土地使用制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)村戶籍制度、農(nóng)村金融制度等方面加大了創(chuàng)新力度。比如張家港永聯(lián)村投10億元建設(shè)鋼村嘉園；昆山花橋鎮(zhèn)大膽試、大膽闖，率先取得了“雙置換”(以土地承包經(jīng)營權(quán)置換土地股份合作社股權(quán)、以農(nóng)村宅基地包括住宅使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房和商業(yè)用房收益權(quán))的突破性進展；木瀆鎮(zhèn)按照規(guī)劃、資源、資金、招商、宣傳、管理等“六大統(tǒng)籌”，打破地域限制促發(fā)展，全鎮(zhèn)村均收入超過1000萬元。
作為改革的先行先試點，先導(dǎo)區(qū)撿按照“基本形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理一體化”的要求，創(chuàng)新體制機制，先行先試早出成效，實現(xiàn)“一年一個樣、三年像個樣”的目標(biāo)，為全市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供經(jīng)驗，充分發(fā)揮示范引導(dǎo)作用。