公產(chǎn)房是中國(guó)特殊體制下遺留下來(lái)的產(chǎn)物,公產(chǎn)房的“使用權(quán)”或稱“承租權(quán)”,與我國(guó)傳統(tǒng)福利住房分配政策和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān),它是政府對(duì)勞動(dòng)者廣泛實(shí)行的變相工資分配方式。在住房制度改革以前,取得公產(chǎn)房使用權(quán)的承租人,必須符合一定的條件,一般要求是在國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)有企事業(yè)單位工作,其工作達(dá)到一定年限,組織上就會(huì)根據(jù)其工齡長(zhǎng)短、職務(wù)高低、工作業(yè)績(jī)大小,家庭人口等諸多因素,確定分配給其家庭一定面積的房屋,并建立起職工與國(guó)家或單位之間的房屋租賃關(guān)系。公產(chǎn)房的使用權(quán)實(shí)際上隱含了價(jià)值,是職工多年工資中住房消費(fèi)的補(bǔ)償,也是勞動(dòng)力價(jià)值的組成部分。住房制度改革以后,符合一定條件公產(chǎn)房使用權(quán)被允許上市交易,并且限制條件呈逐步減少的趨勢(shì)。對(duì)于進(jìn)入市場(chǎng)的公產(chǎn)房使用權(quán),已經(jīng)體現(xiàn)了市場(chǎng)交易價(jià)值。但是,由于法律對(duì)公產(chǎn)房使用權(quán)的性質(zhì)界定不清,糾紛的解決缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范和裁判標(biāo)準(zhǔn),加之住房政策帶有濃厚的地方特色,不同法院對(duì)此類案件的處理方式差異很大,當(dāng)事人的合法權(quán)益不能得到及時(shí)有效保護(hù)。
公產(chǎn)房的“使用權(quán)”或稱“承租權(quán)”的性質(zhì),是理論和實(shí)務(wù)上爭(zhēng)議頗多的一個(gè)問(wèn)題。大致有如下幾種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,該使用權(quán)屬于合同債權(quán)；一種觀點(diǎn)認(rèn)為屬于用益物權(quán)；還有觀點(diǎn)認(rèn)為,公產(chǎn)房使用權(quán)實(shí)質(zhì)上具有用益物權(quán)的性質(zhì),但由于我國(guó)物權(quán)法沒(méi)有將其規(guī)定為法定的物權(quán)種類之一,受物權(quán)法定原則的制約,在現(xiàn)階段只能認(rèn)為公產(chǎn)房使用權(quán)是一種高度物權(quán)化的債權(quán),或者也可以將其視為一種屬性模糊的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
如果認(rèn)為公產(chǎn)房使用權(quán)是物權(quán),實(shí)務(wù)中許多爭(zhēng)議的問(wèn)題或?qū)⒂卸?。既然公產(chǎn)房使用權(quán)是物權(quán),自然可以作為遺產(chǎn)繼承,在原承租人死亡后,所有繼承人都有權(quán)要求實(shí)際取得公產(chǎn)房使用權(quán)的繼承人給予相應(yīng)的補(bǔ)償,在房屋遇到拆遷時(shí),也可以獲得與繼承份額相當(dāng)?shù)牟疬w安置補(bǔ)償權(quán)益；在離婚的時(shí)候,也可以比照私有住房有關(guān)規(guī)則進(jìn)行分割,由實(shí)際繼續(xù)承租的一方給予另一方補(bǔ)償；而對(duì)于強(qiáng)占公產(chǎn)房的案件,則無(wú)論經(jīng)過(guò)多久,公產(chǎn)房使用權(quán)人都可基于物上請(qǐng)求權(quán)要求無(wú)權(quán)占有人返還房屋。
如果認(rèn)為公產(chǎn)房使用權(quán)就是普通的基于房屋租賃合同而產(chǎn)生的債權(quán),則很多問(wèn)題要么面臨解釋的困難,要么會(huì)得出極其不合理的解釋結(jié)論。公產(chǎn)房使用權(quán)雖然需要同房管部門簽訂公房租賃合同之后方能取得,但其與一般的因房屋租賃合同而取得的房屋使用權(quán)顯然具有重大區(qū)別。公產(chǎn)房使用權(quán)具有迥異于一般私有房屋租賃使用權(quán)的性質(zhì),其所具有的永續(xù)性、支配性、可轉(zhuǎn)讓性等特征,使其在性質(zhì)上更接近于物權(quán)而非債權(quán)。將其界定為普通的合同債權(quán),無(wú)法準(zhǔn)確、全面地反映其法律特質(zhì)。雖然公房使用權(quán)實(shí)質(zhì)上具有用益物權(quán)的特征,但需要注意的是,由于我國(guó)物權(quán)法沒(méi)有將其規(guī)定為法定的用益物權(quán)種類,受物權(quán)法定原則的制約,將公房使用權(quán)界定為用益物權(quán),在目前的法律框架下難以獲得法理上的有力支撐。在公產(chǎn)房使用權(quán)的法律定性上,不宜突破物權(quán)法定原則。
鑒于此,筆者認(rèn)為,將公房使用權(quán)界定為一種高度物權(quán)化了的特殊債權(quán),較為可行,在適用法律的時(shí)候也相對(duì)容易些。實(shí)則,無(wú)論是債權(quán)還是物權(quán),公產(chǎn)房使用權(quán)是一項(xiàng)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán),這一點(diǎn)應(yīng)該是沒(méi)有疑問(wèn)的。不可否認(rèn),在立法上承認(rèn)公產(chǎn)房使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是最佳的解決方案,但在目前的法律框架下,做好法律解釋的工作才是處理公產(chǎn)房糾紛的當(dāng)務(wù)之急。