本報(bào)記者 程剛
1月30日下午，北京大學(xué)法學(xué)院陳明樓。原定在這里舉辦的一個(gè)研討會(huì)，臨時(shí)增加了一項(xiàng)議程：討論剛剛公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(此條例也被媒體稱為“新拆遷條例”)征求意見(jiàn)稿。
經(jīng)多次修改的征求意見(jiàn)稿，于1月28日深夜全文公開(kāi)，征求公眾意見(jiàn)。
學(xué)者們普遍表示，盡管與“舊拆遷條例”相較，征求意見(jiàn)稿已有巨大進(jìn)步，但與公眾預(yù)期相比，仍有相當(dāng)差距。
“事實(shí)上，這個(gè)征求意見(jiàn)稿只是對(duì)‘舊拆遷條例’作了技術(shù)上的修改，并未觸動(dòng)導(dǎo)致拆遷頑疾的相關(guān)制度。”北京大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)助理王錫鋅教授說(shuō)。王錫鋅多次受國(guó)務(wù)院法制辦之邀發(fā)表意見(jiàn)。
“公共利益”議決機(jī)制缺失
以“公共利益”名義拆遷，卻蓋起了商品房；打著“舊城改造”的幌子，實(shí)質(zhì)卻是“經(jīng)營(yíng)城市”……對(duì)“公共利益”范圍的過(guò)度擴(kuò)張，被普遍視為引發(fā)各類拆遷慘劇的癥結(jié)之一。征求意見(jiàn)稿則以列舉的方式，首次對(duì)何為“公共利益需要”作了明確規(guī)定。不過(guò)，參與研討的專家對(duì)列舉的“公共利益需要”提出了質(zhì)疑。
列舉的內(nèi)容包括一系列“國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的公共事業(yè)”的需要，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)和危舊房改造的需要，以及國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要等。
“何為國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃？地方政府是否也包括其中？ 經(jīng)濟(jì)適用房、舊房改造、國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房難道都是公共利益需要？”北京大學(xué)法學(xué)院張千帆教授說(shuō)，這些問(wèn)題如不厘清，將極大拓寬“公共利益需要”的范圍，回到“舊拆遷條例”的老路上。
更重要的情況是，在一個(gè)幾萬(wàn)人居住的小區(qū)，菜市場(chǎng)、購(gòu)物商場(chǎng)等為生活所必需，這些項(xiàng)目顯然一定程度上也是公共利益需要，將來(lái)如何處理？更復(fù)雜的是，如果一個(gè)招商引資項(xiàng)目，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，能為當(dāng)?shù)貛?lái)大量財(cái)稅收入，吸納就業(yè)并提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏?，是否也符合公共利益，又該如何?quán)衡？
事實(shí)上，無(wú)論是《憲法》、《物權(quán)法》還是《城市房地產(chǎn)管理法》，述及政府征收公民房屋必須具備的法定條件時(shí)，“為了公共利益”均居首位。但正由于界定起來(lái)非常困難，爭(zhēng)議極大，《物權(quán)法》等將這一問(wèn)題擱置。
“我認(rèn)為，如何界定本身并不重要，重要的是依靠什么主體、什么程序來(lái)界定公共利益。只有實(shí)現(xiàn)公民廣泛民主參與，才能真正保證征收符合公共利益。”張千帆說(shuō)。
王錫鋅表示，除公共利益、私人利益外，的確需要考慮如生活必需的菜市場(chǎng)、商場(chǎng)等類似的混合利益需要。修建一個(gè)菜市場(chǎng)，便民生活，可能有很多周邊居民贊成，但也不排除有一些居民因種種原因反對(duì)。如何決策？這就必需通過(guò)一個(gè)民主議決程序。
在他看來(lái)，類似情形中決策起來(lái)最為困難的，莫過(guò)于因招商引資帶來(lái)的征收。“如果有一個(gè)良好的民主議決程序，政府就必需提供證據(jù)，證明這個(gè)項(xiàng)目能帶來(lái)多少財(cái)稅，吸納多少就業(yè)，能在多大程度上提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏?。尤其重要的是，一旦?shí)際結(jié)果達(dá)不到承諾水平，必須有人為此負(fù)責(zé)。”王錫鋅說(shuō)。
細(xì)察征求意見(jiàn)稿，“征收程序”一章，規(guī)定了一系列程序，包括縣級(jí)以上政府組織論證、公告相關(guān)事項(xiàng)；采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式，征求被征收人、公眾和專家意見(jiàn)；對(duì)征收決定予以公告等。如被征收人對(duì)決定不服，可申請(qǐng)行政復(fù)議，也可依法向法院提起行政訴訟。
讓王錫鋅頗感遺憾的是，對(duì)于重大分歧和爭(zhēng)議，征求意見(jiàn)稿選擇了報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府“行政裁決”的方式。
在他看來(lái)，本來(lái)最好的“民主議決”是通過(guò)各級(jí)人大或法院。當(dāng)各方對(duì)征收決定出現(xiàn)重大爭(zhēng)議時(shí)，可交由法院司法裁決，也可交付人大常委會(huì)甚至人民代表大會(huì)投票表決。
“一部條例解決不了所有的拆遷問(wèn)題，公眾不應(yīng)寄予太高期望。”王錫鋅說(shuō)。
給強(qiáng)制拆遷留了口子？
遭到與會(huì)專家集體“聲討”的，是征求意見(jiàn)稿第二十八條。該條規(guī)定，被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟；在行政復(fù)議、行政訴訟期間，不停止補(bǔ)償決定的執(zhí)行。
這一規(guī)定被專家們視為給強(qiáng)制拆遷“開(kāi)了口子”。
在美國(guó)華盛頓大學(xué)法學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所李平教授看來(lái)，上述規(guī)定意味著，即使被征收入不同意補(bǔ)償決定，也并不妨礙強(qiáng)制拆遷。“這與禁止強(qiáng)制拆遷的原則互相矛盾，是整部征求意見(jiàn)稿中最大的敗筆。”他說(shuō)。
李平認(rèn)為，即便與現(xiàn)行《土地管理法》和此前國(guó)務(wù)院發(fā)布的有關(guān)文件相比，這一規(guī)定也是個(gè)“退步”。“如果行政復(fù)議或法院裁決不支持征收人，最終也無(wú)法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的損失怎么辦？”
有專家主張，如被征收入不同意補(bǔ)償決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟后，征收人應(yīng)立即中止補(bǔ)償決定和拆遷的執(zhí)行。
“國(guó)務(wù)院法制辦小范圍征求意見(jiàn)時(shí)，我們也是主張刪除這一條的。”王錫鋅說(shuō)。但他指出，這一“敗筆”之所以最后仍被留下，過(guò)錯(cuò)并不在條例起草者，而在現(xiàn)行《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》。
這兩部法律均以“不停止執(zhí)行”為原則。行政相對(duì)人對(duì)某項(xiàng)行政行為不服，申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，但并不影響執(zhí)行。如是導(dǎo)致了一個(gè)明顯的悖論，如果不停止執(zhí)行，那么申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟還有什么意義呢？
法學(xué)界很多專家都呼吁，修改上述兩部法律時(shí)，廢除“不停止執(zhí)行原則”，改為以“停止執(zhí)行”為原則。
王錫鋅表示，在《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》未作出修改之前，專家們抨擊的這個(gè)“敗筆”恐怕很難解決。
專家認(rèn)為第四十條也有問(wèn)題
受到詬病的，還有附則中第四十條的相關(guān)規(guī)定。該條規(guī)定，非因公共利益的需要，拆遷國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制具體實(shí)施方案，并報(bào)房屋征收部門批準(zhǔn)。
“讓房屋征收部門批準(zhǔn)什么？批準(zhǔn)它符合公共利益需要嗎？”中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員高新軍針對(duì)這一條發(fā)問(wèn)。他尖銳地指出，該條款顯示出，立法者向既得利益集團(tuán)作了妥協(xié)。
征求意見(jiàn)稿剛剛公開(kāi)，中國(guó)社科院公共管理與政府政策研究所研究員馬光遠(yuǎn)即在博客上號(hào)召網(wǎng)友“抵制”上述條款。“請(qǐng)關(guān)注《國(guó)有土地上房屋征用與補(bǔ)償條例》第40條！這條非常惡劣，公然為商業(yè)拆遷留下了法律的活口！”他寫道。
王錫鋅表示，他多次向國(guó)務(wù)院法制辦表示應(yīng)刪除這一條。因?yàn)闂l例草案第二條已經(jīng)明示，為了公共利益的需要征收和補(bǔ)償，使用本條例。“如果留下這一條，將來(lái)會(huì)導(dǎo)致很大問(wèn)題。”
他介紹說(shuō)，針對(duì)非公益需要，國(guó)務(wù)院的考慮是另外專門出條例加以規(guī)范。“因?yàn)榉枪嫘枰遣荒苓m用于‘征收’的，不能冠以這個(gè)名頭。”王錫鋅說(shuō)。
那么為什么第28條和第40條仍然留在征求意見(jiàn)稿里？“國(guó)務(wù)院法制辦不僅僅只是征求學(xué)者的意見(jiàn)”王錫鋅說(shuō)。
中介機(jī)構(gòu)可信任嗎
如何保證房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)立場(chǎng)中立，實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，是征求意見(jiàn)稿起草過(guò)程中引發(fā)爭(zhēng)議的重大問(wèn)題之一。征求意見(jiàn)稿規(guī)定，補(bǔ)償價(jià)格不得低于類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人以投票、抽簽等方式確定。
高新軍認(rèn)為，上述規(guī)定無(wú)疑是重大進(jìn)步，但中介機(jī)構(gòu)是否能保持中立，值得懷疑，需要更完善的制度保證。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英指出，現(xiàn)在房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)很多，也形成了市場(chǎng)，但其中絕大多數(shù)都要靠房管部門吃飯，與政府關(guān)系密切。“現(xiàn)在將對(duì)中介機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)交給老百姓很好，問(wèn)題是，選擇哪一家可以讓老百姓放心？”
“專家們對(duì)中介機(jī)構(gòu)利益取向的擔(dān)心，表明民間對(duì)政府的高度不信任。”王錫鋅表示，國(guó)務(wù)院法制辦征求專家意見(jiàn)時(shí)，有人提出，可以請(qǐng)異地中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)估。不過(guò)仔細(xì)推敲，此舉也有致命問(wèn)題。一旦異地評(píng)估機(jī)構(gòu)得罪了當(dāng)?shù)卣块T或強(qiáng)勢(shì)征收人，不可能在當(dāng)?shù)乩^續(xù)經(jīng)營(yíng)。
王錫鋅表示，針對(duì)中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)以“誰(shuí)申請(qǐng)，誰(shuí)付費(fèi)”為原則。中介機(jī)構(gòu)收的是被征收人支付的費(fèi)用，不可能肆無(wú)忌憚地站在征收人的立場(chǎng)上，損害被征收人的利益。另外，還應(yīng)給予各方選擇權(quán)，如果不同意某家中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估，可選擇另外一家，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制解決評(píng)估難題。著名法學(xué)家江平在征求意見(jiàn)時(shí)提出，應(yīng)考慮引入仲裁程序，保證評(píng)估結(jié)果公正合理。